El rol del sector privado en las Áreas Silvestres Protegidas

El sector empresarial turístico privado reconoce y está consciente de que el objetivo principal de las áreas silvestres protegidas (ASP), públicas o privadas, es la conservación de la biodiversidad, los sistemas ecológicos delicados y únicos, y la protección de especies en peligro de extinción.

Sin embargo, el empresariado privado del turismo, interpretando también el sentir mayoritario de la población, está igualmente convencido de que la conservación no debe implicar una prohibición total de uso o visita, permitiendo que las personas, ciudadanos y foráneos, puedan apreciar y disfrutar de estos espacios naturales; esto, salvo contadas excepciones que requieren una protección extrema para evitar su destrucción total o la desaparición de especies. Es por ello que los países y organismos internacionales, como la UICN por ejemplo, han determinado distintas categorías de protección, y que también al interior de muchas ASP se pueden distinguir diversos niveles, intensidades y objetivos del uso público.

Las visitas a las áreas protegidas constituyen, en primer lugar, un derecho irrenunciable de todos los ciudadanos para acceder a zonas del territorio que son públicas, y que por ende les pertenecen. El Estado no puede cerrar el paso a zonas que cubren, como en el caso de Chile, más del 20% de la superficie del país.

En segundo lugar, el uso público regulado de las ASP, incluyendo el uso turístico, constituye una herramienta eficaz de educación de los ciudadanos y turistas sobre la importancia de las áreas protegidas, los procesos ecológicos que en ellas tienen lugar, la interacción entre distintas especies animales y vegetales, los ciclos de la naturaleza, las fuentes de agua, etc. y ello les permite tomar conciencia sobre la importancia y urgencia de su adecuada conservación.

La conservación requiere de recursos financieros importantes, tanto porque la superficie de las áreas que están bajo algún esquema de protección aumenta, como por los nuevos desafíos que tales áreas enfrentan debido a factores planetarios y globales, y a un uso más intensivo de los recursos naturales en su entorno, entre otros factores.

Tradicionalmente, el financiamiento de las ASP, en Chile y en otros países, proviene del Estado y es por consiguiente limitado, no alcanzando a cubrir todas las necesidades de estas áreas. Un estudio de un destacado experto de la Universidad de Griffith en Australia calculaba que, a comienzos de este siglo, los presupuestos públicos de las ASP a nivel mundial constituían apenas el 24% de los 28 mil millones de dólares que se estimaban necesarios para su adecuada mantención. En el caso de Chile, sabemos que CONAF sufre de enormes limitaciones financieras y su presupuesto apenas se ha incrementado en los últimos cinco años, sufriendo incluso una baja en 2014. (Presupuesto público en Chile: US$ 730/km2; en países desarrollados US$ 2.500/km2).

Como resultado de lo anterior, el personal técnico para la mantención de las ASP es insuficiente, está mal remunerado y carece de estímulos para desempeñar óptima y eficientemente sus funciones. Estas condiciones dan lugar o favorecen la depredación de especies o el mal uso de las áreas, con actividades extractivas que destruyen irreversiblemente los hábitats pero generan, en el corto plazo, mayores beneficios económicos a la población local, que vive generalmente en situación económica precaria

Y es en materia de financiamiento donde el turismo cumple una tercera función, complementaria a la del Estado, ya que es prácticamente la única actividad humana (con excepción de la investigación científica) que es capaz de utilizar los territorios protegidos en forma productiva y sustentable, y generar al mismo tiempo fuentes de ingreso para contribuir a su conservación.

Chile se ha demorado demasiado en reconocer cabalmente esta potencialidad del turismo para contribuir más significativamente a la conservación, que es evidente y ha sido aprovechada con éxito en numerosos países desde hace tres o cuatro décadas; algunos ejemplos son: Estados Unidos, Canadá, España, Nueva Zelanda, Costa Rica, Australia, Sudáfrica, Namibia, Malasia, y un largo etcétera. Y lo paradojal, es que el gran capital turístico de Chile es precisamente la naturaleza, la variedad de sus paisajes y ecosistemas, y por ello, constituye la motivación principal de la gran mayoría de los turistas que nos visitan.

¿Cómo puede el turismo contribuir a la conservación de las ASP y al desarrollo sustentable de su entorno? Hay varias maneras, pero en casi todas ellas el sector turístico privado puede y debe jugar un rol preponderante.

En primer lugar, las empresas de tour operación (TT.OO.) son las más cualificadas para ofrecer excursiones guiadas al interior de los parques: ellas saben organizar paquetes turísticos, conocen los requerimientos de los diversos mercados y sus segmentos, saben adaptar la oferta a cada segmento, saben comercializar su oferta en Chile y el extranjero, pueden contar con los guías especializados que cada área protegida requiere, y también con las pólizas de seguro que son requeridas por los turistas y que debieran también serlo para la protección de las áreas.

Obviamente, se requiere perfeccionar varios aspectos operativos de las empresas para asegurar que ellas entregan un servicio de alta calidad y de un intachable nivel de sustentabilidad, condición esencial en el turismo de ASP. Este perfeccionamiento de la oferta privada va de la mano con, y en gran medida está condicionado por los diversos marcos normativos que rigen las operaciones de los TT.OO. al interior de las ASP chilenas; entre otros problemas detectados por los operadores privados, debemos destacar:

  1. los largos, engorrosos y lentos procesos de licitación para operar visitas y circuitos dentro de los parques;
  2. la falta de reconocimiento y protección a aquellos TT.OO. que operan respetando las normas que establece CONAF, especialmente cuando se trata de concursar a nuevas licitaciones;
  3. el bajo nivel de control a operadores informales, no licitados, y que representan una competencia desleal para los TT.OO. concesionados o autorizados, y sobre todo un riesgo para los turistas y para las áreas;
  4. las exigencias establecidas en las bases de licitación son a veces desproporcionadas en relación a los servicios que debe brindar el TO y su probable rentabilidad;
  5. los plazos de vigencia de las concesiones deben ser razonablemente proporcionales al nivel de inversiones requeridas;
  6. la frecuente falta de creatividad en los llamados a licitación: debiera dejarse más libertad a los TT.OO. para que sean ellos los que propongan nuevas actividades, diversifiquen la oferta y así, no concentrar la demanda en experiencias o tours ya consolidados o incluso saturados;
  7. al mismo tiempo, establecer requerimientos previos en las bases que garanticen la sustentabilidad de las operaciones de TT.OO. en todas sus dimensiones (medioambientales, económicas y sociales).

En segundo lugar, el sector privado puede ofrecer servicios de alojamiento y restauración gastronómica al interior y/o en el entorno inmediato de las ASP. Las ventajas de recurrir al sector privado para generar, ampliar y mejorar esta oferta son numerosas:

  1. las empresas privadas pueden adaptarse más rápidamente a los cambios en las necesidades y condiciones imperantes en los mercados turísticos;
  2. ellas tienen también más facilidad y flexibilidad para fijar precios competitivos y comercializar su oferta en los mercados;
  3. las empresas privadas de hotelería y gastronomía tienen más flexibilidad para establecer contratos laborales, identificar al personal más idóneo para cada cargo, independientemente de las administraciones públicas y su alta rotación política;
  4. el sector privado puede recurrir a fuentes de financiamiento privado con mayor facilidad que el sector público, ya sea para la inversión inicial o para el mantenimiento y las frecuentes renovaciones o modernizaciones que son necesarias en estos establecimientos;
  5. sin embargo, las empresas también necesitan mecanismos que les permitan el acceso a las finanzas para estas inversiones que son en terrenos que no son de su propiedad, y que por lo tanto no sirven como garantías colaterales a los préstamos bancarios; lo más común es que tengan que recurrir a su capacidad de caja en efectivo, lo cual está sólo al alcance de pocos empresarios;
  6. finalmente, las empresas privadas tienen mayor libertad y son a menudo más rápidas para innovar, ya sea en los métodos de gestión y comercialización, en las instalaciones, y en los servicios que prestan a los turistas.

El mecanismo clásico más eficiente para incentivar al sector privado a emprender este tipo de inversiones son las concesiones. Si bien es evidente que cualquier construcción de infraestructura en las ASP debe responder a ciertas normas constructivas, de materialidad y estilo acordes con el entorno natural en el que se inserta, los términos jurídicos y condiciones económicas de las concesiones deben ser lo suficientemente favorables para que haya interés en invertir en terrenos que, por definición, no pertenecen al empresario inversionista, sino al Estado. En este sentido, es necesario tomar en consideración que la construcción de infraestructuras de calidad (hoteles, restaurantes, etc.) y respetuosas del entorno natural en áreas protegidas es generalmente más cara, y a veces mucho más cara, que similares construcciones en zonas urbanas o semi-urbanas; esto se debe a que las distancias de transporte para proveedores de la construcción son mucho mayores, los accesos son más difíciles, hay más dificultades para conseguir mano de obra calificada, a menudo no hay fuentes de energía o de agua cercanas, etc. Un factor adicional que el concedente debe tomar en cuenta es que muchas infraestructuras hoteleras o gastronómicas al interior de las ASP tienen períodos de demanda muy breves –temporada alta y fines de semanas- debido a que sólo acogen a turistas vacacionales, contrariamente a establecimientos similares en zonas urbanas, donde hay una demanda mixta, vacacional y de negocios.

Por todo lo anterior, y al igual que en el caso de los tour operadores, el plazo de la concesión debe estar acorde con el monto de inversión requerido, con la rentabilidad prevista y con el periodo esperado de recuperación del capital. Asimismo, las libertades de tarificación y cobro por los servicios que prestan las empresas privadas concesionarias deben ser amplias y conforme a las leyes del mercado. Recíprocamente, el costo de la concesión debe ser proporcional a los ingresos o beneficios netos obtenidos, con el objeto de que el concedente, en este caso CONAF, comparta riesgos y promueva en conjunto con el concesionario la visitación y el arribo de turistas.

Un problema que a menudo han encontrado los concesionarios en ASP se refiere a las inspecciones que realizan otros entes del Estado, en particular el Ministerio de Bienes Nacionales, para asegurar que se están cumpliendo ciertas condiciones generales, por ejemplo, el acceso libre a playas, que muchas veces no son aplicables a las áreas protegidas, y que por el contrario pueden poner en riesgo la sustentabilidad medioambiental del área por un nivel de visitación muy alto. Esto justifica que tanto CONAF como los concesionarios puedan establecer cobros por acceder a infraestructuras de acceso u observación (pasarelas, miradores, cobertizos, etc.) que ellos han construido para facilitar las visitas.

Esto nos lleva a plantear otro aspecto fundamental para asegurar un buen desempeño del turismo en las ASP, y es la coordinación de todos los agentes públicos que, de una u otra manera influyen en dicho desempeño: desde el ente administrador de las ASP, pasando por las autoridades de obras públicas y transportes, que deben asegurar un acceso expedito y seguro, así como eventuales restricciones de tráfico si las condiciones topográficas o climáticas así lo requieren, hasta las autoridades de turismo, por razones evidentes, las autoridades municipales y los servicios públicos locales de salud, vivienda, medio ambiente, seguridad, fronteras cuando se da el caso, marítimos, y otros.

Muchas veces la intervención de cada agencia pública en las ASP o en su entorno inmediato, en el ámbito de sus respectivas competencias, no considera las interacciones y coordinaciones indispensables que se deben dar para una gestión eficiente del turismo en el área.

Si la coordinación es necesaria entre los agentes públicos relevantes, ella es igualmente fundamental con las empresas turísticas privadas, sean o no concesionarias, pero cuya clientela es usuaria del área protegida. Es frecuente que se produzcan situaciones de riesgo en los parques nacionales; pero incluso en condiciones normales de operación, los empresarios privados del turismo que van a llevar turistas a las ASP deben conocer en detalle cuales son las restricciones de uso y toda otra condicionante; es más, ellos deben contribuir a determinar dichas condiciones de operación turística en conjunto con las autoridades del ente administrador y con otras agencias públicas relevantes. Son los empresarios los que mejor conocen las demandas de los turistas, los tiempos disponibles que ellos tienen para sus visitas, y son también ellos los que pueden mejor transmitir a los turistas las restricciones de uso de cada área en pro de la conservación. Es necesario recordar que la gran mayoría de los turistas que visitan un área protegida llegan ya con cierto nivel de conciencia ecológica, y que apreciarán aún más el área y tendrán un mejor comportamiento si su agente de viajes, su tour operador o su guía les entrega, antes de su ingreso al área, informaciones y recomendaciones claras sobre el parque que van a visitar, y sobre lo que es y lo que no es posible hacer al interior del mismo.

Es preciso, por lo tanto, que se creen Comités gestores del turismo para cada área protegida abierta a los turistas, idealmente de carácter permanente; estos deben activarse especialmente en preparación y durante las temporadas de mayor afluencia de visitantes. En los Comités gestores deben integrarse a todos los entes públicos sugeridos más arriba así como a representantes debidamente calificados y representativos de las empresas de turismo que operan en el área protegida. Adicionalmente, y cuando el entorno etno-demográfico lo justifique, debe incluir a representantes calificados de las comunidades indígenas que también residen y utilizan esos territorios, y que pueden beneficiarse con el turismo. Estos Comités pueden surgir a partir de los Comités Consultivos actualmente existentes en algunas ASP, reforzándolos, integrando a los actores que hoy están ausentes y dotándolos de funciones que hoy no tienen los Comités Consultivos.

Además de sus responsabilidades relativas a la gestión coordinada del turismo en el área que asegure su sustentabilidad, incluyendo entre otros aspectos la determinación consensuada de capacidades de acogida o límites al turismo, estos comités gestores debieran establecer los mecanismos de monitoreo para llevar una estadística detallada de los niveles de uso, tipos de usuarios, nacionalidad y lugares de origen, estacionalidad y horas punta, zonas más frecuentadas, etc. Los comités gestores deben evaluar tanto los impactos positivos –en términos financieros pero también educativos y de satisfacción de los turistas- como posibles impactos negativos del turismo en el área, de modo de introducir las medidas  correctivas necesarias y en forma oportuna.

En conclusión, FEDETUR considera que:

  1. Chile tiene en las áreas silvestres protegidas del Estado, y en aquellas de iniciativa privada, su principal activo turístico, el que bien desarrollado y bien gestionado, puede generar recursos financieros para mejorar la conservación de las áreas e impulsar un desarrollo económico sustentable en las zonas aledañas;
  2. Este activo constituye hoy un capital durmiente, ya que está insuficientemente desarrollado por restricciones administrativas y temores tradicionales, que hoy están ampliamente superados en otras latitudes con técnicas modernas de gestión sustentable;
  3. El Estado debe impulsar una mayor utilización turística sustentable de sus ASP, para lo cual es necesario modernizar el marco legal que las rige, flexibilizando normas y facilitando la intervención del sector privado, con inversiones y operaciones turísticas;
  4. La gestión sustentable y eficiente del turismo en las Áreas Silvestres requiere de Comités de Gestión que incorporen a todos los actores públicos y privados concernidos, dotándolos de suficientes poderes para adoptar decisiones, monitorear y corregir deficiencias.

Presentado por Eugenio Yunis, Vicepresidente Ejecutivo de FEDETUR en el Simposio Internacional Turismo Sustentable en Áreas Silvestres Protegidas.

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